containlogo1.jpg (6577 bytes)

Onderdeel van B&A Groep
Postbus 829
2501 CV Den Haag
Tel. (070) 427 33 00
Fax (070) 427 33 01
KvK 27153958

Rapport Onderzoek naar de verhoudingen binnen en tussen het College van B&W, managementteam, ambtelijk apparaat en bepaalde aspecten van bet personeelsbeleid van de gemeente 's-Graveland

Den Haag, 8 december 1998

Samengesteld door

drs. J.H. Roos
drs. P.M. Visser


Aan de lezer van deze page:

Dit rapport is geschikt gemaakt voor toegang via internet door ing. W.F. Jungmann, Secretaris van de afdeling D66 's-Graveland.


INHOUD

Hoofdstuk Paragraaf Onderwerp
1. VERANTWOORDING
2. BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSYRAAG
3. VERKLARING VAN DE ONTSTANE PROBLEMATIEK 3.1 Belangenverstrengeling
3.2 Heersende bestuurscultuur

4. VERKLARING VAN DE PERSOONLIJKE VERHOUDINGEN 4.1 Raad onderling

idem

4.2 College van Burgemeester en Wethouders onderling - Problemen van het College van B& W in het teamfunctioneren
- Bestuurlijk opereren van de wethouder Ruimtelijke Ordening c. a.
- Beknopte beschrijving van de 'driehoek'.. burgemeester en twee wethouders
- Taak- en rolopvatting van de burgemeester tegen de achtergrond van de bestuurlijke omstandigheden

idem

4.3 Managementteam onderling - Het primaat van het sectorbelang
- Verhouding OR-MT
- Bemoeienis van B& W met de ambtelijke organisatie
- Situatie rond het sectorhoofd Grondgebied

idem

4.4 Ambtelijke organisatie

- OOG-traject
- Geen structuur maar een functioneringsprobleem
- Typering van de organisatiecultuur

5. DRIE GEBRUIKELIJKE MANIEREN VAN BESTUURLIJKE PROBLEEMOPLOSSING IN 'S-GRAVELAND 1. 'Dempen' of schadebeperking
2. Het onderspit doen delven
3. Radicalisering
- Wat rest dan als alternatieve mogelijkheid?
6. CONCLUSIES Hoofdconclusies: - Conclusies ten aanzien van het gemeentebestuur van 's-Graveland.
- Conclusies ten aanzien van de ambtelijke organisatie:
7. AANBEVELINGEN EN VOORWAARDEN VOOR EEN WEZENLIJKE VERANDERING 7.1 Aanbevelingen
7.2 Voorwaarden voor een wezenlijke verandering
- Pragmatisch.
- Psychologisch:
- Qua acceptatie/evenwicht in de te vinden oplossing.
- Inbouwen veiligheidskleppen ter voorkoming van 'terugval'..
Bijlage 1 LIJST VAN GE¤NTERVIEWDE FUNCTIONARISSEN
Bijlage 2 SAMENVATTING VAN DE BELEVING VAN DE PROBLEMATIEK BINNEN DE ABTELIJKE ORGANISATIE: VELE TEGENSTELLINGEN

Wie is Wie?


1. VERANTWOORDING

Naar aanleiding van het ontslagverzoek van de wethouder voor Openbare Werken e.a. van de gemeente 's-Graveland op 19 oktober 1998 heeft de gemeenteraad op 17 november jl. aan ons bureau op grond van onze offerte van 3 november 1998 de opdracht verstrekt tot het uitvoeren van een onderzoek naar de verhoudingen binnen en tussen het College van B&W, managementteam, ambtelijk apparaat en bepaalde aspecten van het personeelsbeleid. Het onderzoek is verricht door de heren drs. J.H. Roos en drs. P.M. Visser. respectievelijk directeur en senior organisatie-adviseur van ons bureau.

De onderzoeksopdracht aan ons bureau luidde als volgt:

het verrichten van een onderzoek naar - Ún weergave van de feiten die hebben geleid tot de huidige verhoudingen binnen (Ún tussen) leden van het College van Burgemeester en Wethouders, met het managementteam en het ambtelijke apparaat, waarbij bepaalde aspecten van het gevoerde personeelsbeleid nadrukkelijk moeten worden betrokken. Het betreft met name aspecten als:

Het gaat hierbij vooral om bet leveren van geobjectiveerde informatie over de feiten omtrent de huidige omstandigheden binnen het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente 's-Graveland. Onderzocht moet worden hoe de onderlinge verhoudingen zijn. of er sprake is van verstoorde verhoudingen en zo ja, of deze verstoring in de verhoudingen structureel van aard is.

Het onderzoek is uitgevoerd volgens de overeengekomen werkwijze, zoals voorgesteld in onze offerte van 3 november 1998. Deze werkwijze bestond uit drie hoofdfasen verdeeld over tien onderzoeksstappen:

1. Inventarisatie van de feiten omtrent de onderlinge verhoudingen binnen het College van B&W, tussen collegeleden en management, tussen collegeleden en ambtelijke organisatie tegen de achtergrond van bet gevoerde personeelsbeleid binnen de gemeente:

Terug naar Inhoud

II. Interpretatie en weging van de feiten:

III. Terugkoppeling van de (voorlopige) bevindingen:

De lijst met ge´nterviewde functionarissen wordt in bijlage 1 van dit rapport vermeld. De vraaggesprekken zijn gestart op 10 november jl. en geŰindigd op 2 december jl.

Met sommige betrokkenen en informanten zijn meerdere interviews gehouden. Naast deze vraaggesprekken zijn er diverse telefonische contacten geweest gedurende de onderzoeksperiode.

In aanvulling en ondersteuning van de vraaggesprekken is door ons een inhoudsanalyse verricht van relevante schriftelijke informatie en documentatie:

Alle onderzoekswerkzaamheden werden verricht in de weken 46, 47, 48 en 49 van 1998.

Terug naar Inhoud

De voorlopige resultaten van het onderzoek zijn door ons op woensdagavond 2 december jl. in het kader van de onderzoeksprocedure tijdens een besloten bijeenkomst mondeling gerapporteerd aan de gemeenteraad van 's-Graveland. De bevindingen die betrekking hebben op de ambtelijke organisatie zijn op maandagavond 7 december jl. gepresenteerd aan de medewerkers en leden van de ondernemingsraad van de gemeentelijke organisatie. De bestuurlijke en ambtelijke sleutelfiguren uit gemeentelijke organisatie, die op een bepaalde manier direct bij de ontstane problemen zijn betrokken, zijn persoonlijk en afzonderlijk door ons ingelicht over onze voorlopige bevindingen.

Enkele betrokkenen hebben van de geboden gelegenheid gebruik gemaakt om tussen 2 en 8 december schriftelijk dan wel mondeling te reageren op de presentaties van onze voorlopige bevindingen. Dit beeft geleid tot enkele nuanceringen van dit uiteindelijke rapport. De strekking van ons advies is onveranderd gebleven en op enkele onderdelen nog eens aangescherpt en nader toegelicht.

Het rapport is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 worden de onderzoeksvragen beantwoord. Vervolgens geeft paragraaf 3 een verklaring van de ontstane bestuurlijke problematiek in de gerneente 's-Graveland. Daarna worden de verhoudingen tussen de diverse betrokkenen nader beschreven in paragraaf 4. In paragraaf 5 wordt stilgestaan bij de gebruikelijke manier van bestuurlijke problemen oplossen. De conclusies worden weergegeven in paragraaf 6. In paragraaf 7 doen wij enkele aanbevelingen ter verbetering van de huidige bestuurlijke en organisatorische omstandigheden waarin uw gemeentelijke organisatie zich thans bevindt. Tenslotte wordt een aantal condities genoemd die van belang zijn voor een wezenlijke verandering van de heersende bestuurscultuur van uw gemeente.

Met het uitbrengen van deze definitieve eindrapportage op 8 december 1998 (week 50) beschouwen wij de onderzoeksopdracht aan ons bureau als afgesloten.

Wij danken u voor het gestelde vertrouwen in ons bureau voor de uitvoering van deze delicate onderzoeksopdracht. Wij wensen de leden van de gemeenteraad en het College van Burgemeester en Wethouders veel wijsheid toe bij hun komende afwegingen en besluitvorming.

Terug naar Inhoud


2. BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSYRAAG

De bestuurlijke crisis in de gemeente 's-Graveland is het gevolg van ernstige verstoorde verhoudingen binnen het College van Burgemeester en Wethouders en tussen een deel van het college en een deel van de ambtelijke top van de ambtelijke organisatie. Deze verstoring is gelet op de omvang en ernst van verschijning volgens ons structureel van aard.

Daarnaast is er sprake van stagnatie van het ontwikkelingsproces van de gemeentelijke organisatie ten gevolge van fundamenteel verschil van inzicht tussen management en medewerkers over stijl van leiding geven, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De bestuurlijke bemoeienis met de stagnatie binnen de ambtelijke organisatie werkt hierop probleemversterkend in plaats van probleemoplossend.

Gezien de ernst van de bestuurlijke omstandigheden, waarin de gemeentelijke organisatie van ‘s-Graveland verkeert, is het van zeer groot belang dat bet gemeentebestuur van 's-Graveland een definitieve streep zet onder de huidige negatieve en destructieve bestuursstijl.

De bestuurlijke geloofwaardigheid staat op het spel. Voor de toekomst van de gerneente ‘s-Graveland komt het er nu op aan het bestuurlijk vermogen aan burgers. instellingen en bedrijven te tonen. Dit betekent dat onderzoeksresultaten niet in-de-voor-de-gemeente ‘s-Graveland- traditionele manier van bestuurlijke problemen oplossen worden aangewend ten behoeve van beschadiging en destructief positiespel. Met de uitkomsten van onze analyse hopen wij een appÚ1 te doen op de redelijkheidszin van de gemeenteraad en betrokken leden van bet college om nu eens eindelijk gezamenlijk een halt te roepen tegen de heersende bestuursstijl. Bestuurlijk gezamenlijk zou ons inziens gewerkt moeten aan een gemeenschappelijk streven om door constructieve en bijstellende acties te komen tot een goede bestuurscultuur, waaruit het bestuurlijke vermogen van deze gemeente (wederom) blijkt.

Voor het gemeentebestuur van 's-Graveland ligt er een belangrijke bestuurlijke opdracht. namelijk te bewijzen dat zij ook in staat is om zich uit de nesten te werken. Dat zij in staat is om een einde te maken aan de verstoorde relaties om zo condities te scheppen voor een verbetering en wijziging van de heersende bestuurscultuur binnen de gemeente.

Terug naar Inhoud


3. VERKLARING VAN DE ONTSTANE PROBLEMATIEK

De verstoorde persoonlijke verhoudingen binnen het College van Burgemeester en Wethouders en tussen een deel van het college en een deel van de ambtelijke top van de ambtelijke organisatie worden bepaald door twee fundamentele invloedssferen, namelijk belangenverstrengeling enerzijds en de huidige bestuurscultuur anderzijds (zie figuur 1 op pagina 6).

In deze paragraaf lichten wij dit analyseschema, dat als context voor onze verklaring van de verstoorde verhoudingen moet worden gezien, uitgebreid toe.

Analyse-schema zie hieronder.

containpict1.gif (32834 bytes)

Terug naar Inhoud

3.1 Belangenverstrengeling

Met name het verstrengelende karakter van de onderlinge verwevenheid van relaties en belangen is opvallend binnen het gemeentebestuur van 's-Graveland. De 'belangen' als zodanig niet zozeer. Wij vatten in onze analyse het begrip 'belang' dan ook neutraal op als 'een voordeel', als 'invloed' die kan worden uitgeoefend om iets of iemand te bepalen. Er is hardnekkig sprake van verschillende soorten belangen in deze gemeentelijke organisatie. Persoonlijke, zakelijke, functionele, bestuurlijke Ún politieke belangen spelen een bepalende rol binnen het gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie. Door de kleinschaligheid van de gemeente is het verband tussen de verschillende posities en rollen soms verenigd in ÚÚn en dezelfde persoon. Deze onduidelijke samenhang van belangen veroorzaakt een complexe verstrengeling en een ondoorzichtige 'kluwen' van door elkaar heen lopende (machts)relaties en belangen. Door machtsmisbruik, instandhouding (machtsconsolidatie) en het uitschakelen van de belangen van de 'tegenstander' (machtsneutralisatie) wordt vergroting van de eigen machtsbasis (machtsmiddelen) nagestreefd. Deze vertakkingen van belangen hebben een negatieve en complicerende werking op de persoonlijke verhoudingen bimen de gemeenteraad en binnen het College van B&W. Opmerkelijk gegeven hierbij is dat de betrokkenen ondanks tegenstellingen erin slagen gezamenlijk deze bestuurssituatie in stand te houden en zo bijdragen aan de verstoring van de onderlinge verhoudingen.

Zo bezien heeft het verstrengelende karakter van de onderlinge belangen en relaties een bij uitstek extra complicerende werking op de verstoorde verhoudingen in bet College van B&W en in de ambtelijke organisatie.

Terug naar Inhoud

3.2 Heersende bestuurscultuur

De huidige bestuursstijl wordt gekenmerkt door impulsieve en emotievolle besluitvorming. Gehold wordt van het ene bestuursincident naar het andere bestuursincident. Veelal worden bestuurlijk belangrijke discussies moeizaam gevoerd. Het gevoel van bestuurlijke overeenstemming (= consensus) ontstaat meestal niet vanzelf maar moet worden geforceerd. Bijvoorbeeld na een vermoeiende vergadering. Bovendien laat men zich niet zozeer door de consequenties van de bestuursdaden leiden. Overwegend blijken de laatst ervaarde emoties richtinggevend te zijn voor het bestuurlijk handelen. Het besluit van de wethouder Openbare Werken c.a. is hiervan een goed voorbeeld. Deze manier van reageren op bestuurlijke problemen werkt eerder probleemversterkend dan probleemoplossend. Door het vele 'oude politieke zeer' in de gemeenteraad luistert men slecht naar elkaars argumenten maar reageert meer op het stereotiepe beeld dat men van elkaar heeft.

De bestuurscultuur valt te typeren als een vorm van 'vrij worstelen' waarbij de tegenstander ook nog ineens van afgesproken vechtstijl kan veranderen. EÚn belangrijke tendens is mede van invloed op het in negatieve zin afglijden van het bestuurlijke normen- en waardepatroon in de gemeente 's-Graveland en dat is de invloed van de journalistieke 'mores'.

Journalistieke normen en waarden horen niet thuis binnen het democratisch besturen van een gemeente als 's-Graveland. Het verschil tussen deze normen- en waardepatronen valt als volgt te kenschetsen. Binnen de journalistieke mores behoeft een schrijver van columns zich niet te verantwoorden over zijn mening, noch over zijn tendentieuze suggesties, grappige stijlbloempjes of scherpe beeldspraken. Evenmin behoeft een columnschrijver rekenschap te geven van het feit dat hij op de man speelt (in plaats van de 'bal', te weten de aard der zaak). De normen en waarden van een gemeentebestuur zijn recht evenredig aan de zojuist geschetste journalistieke mores.

In het openbaar bestuur van ons land draait het vooral om de drie 'R's' van de overheid: rechtszekerheid, rechtsgelijkheid Ún rechtmatigheid (nog los van de doelmatigheid van de openbare bestedingen). Volgens de gemeentewet en andere publiekrechtelijke bepalingen en regelingen moet een gemeentebestuur wÚl rekenschap afleggen van haar bestuurlijke daden. En dit kan niet geschieden op suggestieve of tendentieuze informatie, maar op feiten, rechtsgronden, gemeentebeleid en bestuursbepalingen.

Zeer gebruikelijk binnen de heersende bestuurscultuur van de gerneente ‘s-Graveland is dat leden van de gemeenteraad zich als een soort columnschrijver in de plaatselijke kranten uitlaten over bepaalde beleidskwesties. Dit gebeurt veelat in scherpe bewoordingen waarbij bewust op de persoon van de bestuurder wordt gezinspeeld. Zowel de raadsfractie van het CDA (met name de wethouder OW c.a.) heeft zich in het verleden hieraan bezondigd.

Terug naar Inhoud

Maar vooral de raadsfractie voor Dorpsbelangen heeft deze 'bestuursstijl' gecultiveerd tot haar handelsmerk in het locaal politiek opereren in de gerneente. Dit beeft onderling een hoop kwaad bloed gezet. Vooral de burgemeester is meerdere malen op zeer onheuse wijze mikpunt van publicitaire spot geweest. Dit zet bestuurlijk de toon in de gemeenteraad van 's-Graveland en beeft een zichzelf versterkend bijzonder negatief effect op de heersende bestuurscultuur. De eenmaal moeizaam tot stand gekomen consensus binnen de Raad wordt teniet gedaan door de afglijding naar deze journalistieke normen en waarden.

Binnen het gemeentebestuur kan je bestuurlijk ver komen met suggesties en tendentieuze informatie: roddel, achterklap, rookgordijnen en spookverhalen kunnen de gemoederen lang bezig houden (incidenten!). Dit versterkt de verharding en radicalisering binnen het gemeentebestuur: je telt pas politiek mee in 's-Graveland als je een wethouder bestuurlijk hebt laten struikelen. De afrekencultuur op kleine en grote 'politieke feiten' staat dan voorop.

De geldingsdrang om deel uit te maken van bet centrum-van-de-macht (lees: College van B&W) speelt in deze gerneente een grote rol. Hierbij gaat men als bestuurders onderling bij voorkeur weinig respectvol en soms bewust bruuskerend en persoonlijk kwetsend met elkaar om. De bestuurscultuur lijkt doorspekt te zijn van wat wij noemen 'tegenstanderdenken': wanneer en op welke wijze delft mijn/onze tegenstander(s) het onderspit? Het systematisch en strategisch hieraan werken hebben wij verderop in dit rapport dan ook een vorm van machtsdenken (II) genoemd.

Zo beschouwd heeft de heersende bestuurscultuur een uitgesproken negatieve invloed op de onderlinge bestuurlijk en ambtelijke verhoudingen binnen de gemeentelijke organisatie.

De beschreven bestuursstijl en bestuurscultuur hebben ook een negatieve uitwerking op de ambtelijke organisatie. Dit bestuurlijk-negatieve voorbeeldgedrag, dit 'tegenstanderdenken' versterkt eveneens de geldingsdrang bij medewerkers en vormt mede de basis van een vergelijkbare belangenafweging binnen het gemeentelijke apparaat. Het resultaat is funest: de gehele gemeentelijke organisatie (zowel bestuurlijk als ambtelijk) is doordrongen van deze werkcultuur en verstrengeling van kleine en grote belangen. Tegen deze achtergrond moet de discussie over het nieuwe organisatiemodel voor het ambtelijke apparaat dan ook worden gezien.

Terug naar Inhoud


4. VERKLARING VAN DE PERSOONLIJKE VERHOUDINGEN

De gegevens uit de vraaggesprekken met diverse betrokkenen en de analyse van het schriftelijk materiaal tonen aan dat problematische verhoudingen zich voordoen binnen diverse geledingen van het gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie. De verstoring van de persoonlijke verhoudingen komt tot uiting op vier niveaus:

1. onderlinge verhoudingen binnen de gemeenteraad;

2. verhouding tussen leden van het College van Burgemeester en Wethouders onderling;

3. onderlinge verhoudingen binnen het management;

4. verhoudingen binnen de ambtelijke organisatie.

4.1 Raad onderling

De onderlinge verhoudingen tussen raadsfracties zijn ernstig op de proef gesteld en verslechterd door de vele beleids- en visiebotsingen in het verleden. De polariserende en ' op-de-persoon' gerichte wijze van omgaan binnen het gemeentebestuur van 's-Graveland is te typeren als een vechtcultuur. Een dergelijke bestuurscultuur kent weinig tot geen gemeenschappelijk streven tussen de Raad als hoofd van de gemeente en het College van B&W als beleidsvoorbereidend en beleidsuitvoerend orgaan. De verwijdering tussen deze twee bestuursorganen binnen de gemeente leidt tot een positiespel van 'win or loose'. En uiteindelijk tot verharding van de bestuurlijk-politieke tegenstellingen. Naast de schade die wordt toegebracht aan de wederzijdse positie binnen het gemeentebestuur wordt uiteindelijk ook de persoon van de bestuurder beschadigd. Zo vormt het oud zeer een basis voor persoonlijke en politieke rancunes.

Binnen de Raad bestaan er grote bestuurlijke stijlverschillen. Op verschillende manieren tracht men de eigen positie of die van de politieke achterban te verstevigen. Het is daarbij opvallend dat niet de consequenties van het bestuurlijk handelen de doorslag geven maar eerder de menselijke overwegingen. Want de vele botsingen in het verleden hebben ertoe geleid dat men eerder geneigd is te reageren vanuit gevoelens van sympathie of antipathie. Daarbij is men niet (meer) in staat onderscheld te maken tussen persoonlijke en zakelijke tegenstellingen. Vele taboes en veto's ten aanzien van coalitievorming en veelvuldige bestuurswisselingen zijn hiervan het gevolg.

Terug naar Inhoud

Het eerder op pagina 8 beschreven machtsdenken (1) wordt gekenmerkt door een dogmatische, ouderwetse, uit de jaren '60 stammende benadering van politiek bedrijven. De locale politieke raadsfractie (Dorpsbelangen RJ) heeft deze aanpak tot haar bestuursstijl gecultiveerd order het motto van 'door de botsing der meningen komt de waarheid naar boven'. Deze benadering gaat gepaard met het vastnagelen en ontmaskeren van de politieke tegenstander. Het functioneren van de zittende macht wordt (veelvuldig en bij voorkeur publiekelijk via de media) aan de kaak gesteld, koste wat het kost.

Het politieke doel heiligt hier de politieke middelen: het zwaar op de man spelen, suggestieve informatie en tendentieuze berichtgevingen over beleidszaken worden niet geschroomd. De nadruk ligt bewust op het bijvoeglijk naamwoord 'zittende', omdat het in deze gedachtengang niet uitmaakt wie de macht heeft, als die maar 'zittend' is. In die zin is de natuurlijke neiging tot het-publiekelijk-aan-de-kaak-stellen nietsontziend en ook gelijkmatig van karakter.

De demagogische tendensen boezemen echter angst in. Sommige andere raadsleden (inclusief wethouders) hebben moeite met communiceren met de rap van het tongriem gesneden en scherpe pen hanterende fractievoorzitter van Dorpsbelangen. Door deze manier van optreden diskwalificeert deze raadsfractie zichzelf als betrouwbare samenwerkingspartner. De blokkades (mede ingegeven door de weerzin tegen de stijl van de fractievoorzitter) ten aanzien van een mogelijke coalitievorming met deze locale partij zijn niet van de lucht. Dit legt dus niet alleen een zware wissel op de onderlinge bestuurlijk- politieke verhoudingen maar maakt de coalitievorrning binnen het aantal gegeven politieke partijen binnen de gemeente 's-Graveland onnodig beperkt.

En met 'openheid van het bestuur' of 'de politiek naar de burgers brengen' heeft deze bestuursstijl niets van doen vanwege het selectieve, suggestieve en tendentieuze karakter. Hooguit vergroot het de weerzin tegen de (locale) politiek, speelt het in op het populaire sentiment van 'bestuurlijk gezien is het toch een zooitje' en wordt de kloof tussen bestuurders en bestuurden alleen maar groter. In elk geval pakt het bijzonder negatief uit voor de bestuurscultuur in de gemeente 's-Graveland.

Terug naar Inhoud

4.2 College van Burgemeester en Wethouders onderling

Binnen het College van B&W is sprake van hardnekkige beeldvorming en wederzijdse stereotypes. De beeldvorming wordt versterkt door misleiding en verhalen die niet op feiten berusten. Doel hiervan is de versterking van de eigen machtspositie (machtsdenken II). Dit lijkt voort te komen uit politieke meningsverschillen en vetes uit bet verleden. Klaarblijkelijk is men niet in staat tot vergeten en te vergeven: persoonlijke en politieke rancunes blijven bestaan.

De onderlinge communicatie verloopt stroef: men is weinig ontvankelijk en er wordt slecht naar eikaar geluisterd. Het effect van dit type 'machtsdenken'(II) op de uitvoering van het personeelsbeleid, het uitvoeringsgericht besturen en de wijze van probleemoplossing vormen de gronden van het vertrek van de wethouder Openbare Werken c.a. Het daarmee (overigens terecht) in verband gebrachte vertrek van het sectorhoofd Grondgebied was daarbij de spreekwoordelijke 'druppel'.

De wijze van besturen door het merendeel van het huidige college is sterk uitvoerings-gericht. Het college stuurt op details en incidenten. De huidige bestuursstijl is niet passend bij bet ingevoerde sectorenmodel, namelijk het besturen op hoofdlijnen. Gelet op de moeizame onderlinge verhoudingen met en binnen de gemeenteraad is dit blijkbaar een pragmatische aanpak.

Terug naar Inhoud

Problemen van het College van B& W in het teamfunctioneren

Normaal gesproken kent de ontwikkeling van een team een aantal fasen die variŰren van oriŰntatiefase tot de fase van afronding. Gedurende deze teamontwikkeling komt bet resultaat veelal in goed overleg en nauwe samenwerking tot stand. Dit is echter niet het geval met het College van B&W. Als team lijkt het college te zijn gestrand in de 'onenigheidsfase'. Er zijn geen condities geschapen om deze fase door te komen en een team te vormen. Bij zijn aantreden is noch door de nieuwe wethouder Openbare Werken e.a., noch door de voorzitter van het college een poging gedaan om de 'oude' blokkades in de samenwerking van weleer bespreekbaar te maken.

Als co÷rdinator van de bestuurlijke processen binnen een gemeentelijke organisatie mag van een burgemeester worden verwacht dat hij op dit punt een brug slaat om de kloof uit het verleden tussen hem en de nieuw aangetreden wethouder te dichten. Anderzijds was de wethouder Openbare Werken zich zeer welbewust van zijn gespannen persoonlijke verhouding met de burgemeester - stammend uit de tijd dat hij nog scherpe commentaren over de handel en wandel van de raadsvoorzitter in een plaatselijke uitgave schreef. Willens en wetens hebben beide betrokken dagelijks bestuurders vermeden om dit met eikaar te bespreken en met bun 'politieke verleden' in het reine te komen. Dit lag te meer voor de hand aangezien medio derde kwartaal 1997 vanuit de toenmalige CDA- wethouder ter voorbereiding op de verkiezingen in maart 1998 een eerste aanzet daartoe was gedaan. Dit kreeg geen vervolg. De onenigheidsfase binnen het college als team kreeg zijn dieptepunt in het als plotseling ervaren vertrek van de wethouder Openbare Werken c.a. en de wijze waarop hij zijn ontslag motiveerde. Dit werd ervaren als 'de vuile was buiten hangen' en als een doorbreking van de onuitgesproken teamsolidaritcit die door de beschreven omstandigheden niet tot stand was gekomen.

Terug naar Inhoud

Bestuurlijk opereren van de wethouder Ruimtelijke Ordening c. a.

Deze dagelijks bestuurder van de gemeente 's-Graveland is een executief bestuurder bij uitstek. Letterlijk 'fietst' hij zowel graag door de gemeente om poolshoogte ter plaatse te nemen als door de ambtelijke organisatie heen. Het liefst brengt hij concrete, tastbare projecten voor de gerneente tot stand. Zijn dadendrang en wil om datgene te bereiken dat hij bestuurlijk en politiek gezien in zijn hoofd heeft is binnen de gemeente vermaard. Het is ook een controversiŰle wethouder: een dagelijks bestuurder die binnen en buiten de gemeentelijke organisatie grote tegenstellingen oproept. Of je mag en waardeert zijn bestuursdaden of je mag hem niet en vindt zijn bestuursdaden maar niets, zo valt populair uitgedrukt deze tegenstelling weer te geven.

Het is ook een man die nogal achterdochtig denkt in termen van 'tegenstanders' en 'medestanders'. Behoor je in de gemeentelijke organisatie tot de eerste categorie dan zal hij je altijd blijven zien als 'tegenstrever', behoor je tot de laatste categorie dan kun je goed met hem samenwerken. Hij omringt zich dan ook graag met gelijkgestemde ambtenaren. Op intu´tieve wijze is deze wethouder met zijn bestuurlijk-politieke strategie bezig. Hij is erg gevoelig voor vergroting van zijn machtsbasis door zijn invloedssfeer uit te breiden. Lukt dat niet dan tracht hij door suggestieve verhalen de machtsbasis van zijn politieke tegenstrever te verkleinen of teniet te doen.

Op zichzelf is niets tegen machtsbasis, machtsmiddelen en machtsconsolidatie. Daarvoor zit je in 'de locale politiek'. En enige stuwkracht heb je nodig om bestuursresultaten to bereiken. Tot zover is er weinig mis met het machtsgevoel van de wethouder RO e.a.

Terug naar Inhoud

Het loopt pas uit de hand als deze wethouder zijn (bestuurlijk-politieke) zin niet krijgt. Dan werkt hij zich in de problemen door onhandige besluiten te nemen uit eigenbelang, door al te voortvarend op to treden zonder collegiaal besluit van het College van B&W, door in zijn planvorming raadsleden pas laat erbij te betrekken etc. Vele kleine en grote incidenten tekenen zijn bestuurlijk-politieke loopbaan als wethouder van de gemeente 's-Graveland.

Op twee manieren tracht hij uit de bestuurlijk-politieke problemen te geraken. Enerzijds door met altijd iets ergere verhalen te komen over de 'tegenstrever' die het moeilijk punt toevallig aanhangig beeft gemaakt (en daardoor als 'tegenpartij' wordt gezien). Dit kunnen niet- bestaande 'spookverhalen' zijn om dwaalsporen, rookgordijnen en andere vormen van misleiding te stichten. En zoals gezegd: binnen de heersende bestuurscultuur lukt het deze wethouder vaak goed om hiermee weg te komen.

Bovendien kan hij bogen op de onvoorwaardelijke solidariteit van de burgemeester (op volstrekt andere gronden, maar het effect blijft hetzelfde): zie verderop in deze subparagraaf. Anderzijds door te zorgen dat zijn 'tegenstander' op ÚÚn of andere manier eveneens een smet op zijn of haar blazoen krijgt zodat het smet van de wethouder zÚlf ineens niet meer zo erg lijkt. In beide manieren is de wethouder nietsontziend en in staat om alles en iedereen erbij te betrekken om weer uit de bestuurlijk-politieke problemen te komen.

Vandaar dat wij deze stijl van besturen ‘machtsdenken' (II) hebben genoemd, omdat dit zich in een heel andere gedaante en andere drijfveren ontstaat. Echter, beide vormen van machtsdenken (I en II) worden mode in stand gehouden door de heersende bestuurscultuur in de gemeente 's-Graveland en hebben als zodanig een destructieve werking op de onderlinge samenwerking en samenhang binnen de gemeentelijke organisatie.

Terug naar Inhoud

Beknopte beschrijving van de 'driehoek'.. burgemeester en twee wethouders

De verstandhouding tussen de burgemeester en de wethouder Ruimtelijke Ordening en Sociale Zaken c.a. is overwegend goed te noemen. Van de zijde van de burgemeester bestaat sympathie voor de bestuursdaadkracht van deze wethouder, de werklust en de produkten die onder zijn beleid tot stand komen. Daarentegen heeft de burgemeester geen begrip voor de wijze van het bestuurlijk opereren door deze wethouder. De burgemeester neemt daar openlijk afstand van.

Tussen de burgemeester en de andere wethouder, de wethouder Openbare Werken c.a., bestaan grote stijl- en persoonlijkheidsverschillen. Deze verschillen komen frequent tot uiting in de manier van benadering van bestuurlijke problemen. Ter illustratie enkele van die verschillen tussen burgemeester enerzijds en wethouder Openbare Werken c.a. anderzijds zijn: 'robuust' taalgebruik versus afgemeten, afgewogen taalgebruik. informeel versus formeel, meer geleid door bet moment versus georganiseerd, 'college als team staat voorop' versus 'slechts zakelijk verband' etc.

De verstandhouding tussen de beide wethouders is ronduit slecht. Ook al ontkent de wethouder Ruimtelijke Ordening en Sociale Zaken c.a. het bestaan van een probleem in de verstandhouding met zijn collega-wethouder. Dit is op zichzelf een bekend voorkomende manier van niet in actie behoeven te komen van de wethouder Ruimtelijke Ordening c.a. Beide wethouders hebben een verschillende stijl van benaderen van de ambtelijke organisatie in het algemeen en de sector Grondgebied in het bijzonder. De wethouder Openbare Werken stelt zich afstandelijk op ten opzichte van de ambtelijke organisatie.

De andere wethouder, de wethouder Ruimtelijke Ordening, bemoeit zich onder verzet van het sectorhoofd direct met medewerkers van deze sector. Uit de vraaggesprekken is gebleken dat het passeren van het sectorhoofd Grondgebied door deze wethouder herhaaldelijk plaatsvond. Dit ondermijnde weer het gezag van dit sectorhoofd bij zijn medewerkers en betrokken co÷rdinatoren. In figuur 2 hierna worden de onderlinge verhoudingen binnen het College van B&W schematisch weergegeven.

containpict2.gif (58064 bytes)

Terug naar Inhoud

Taak- en rolopvatting van de burgemeester tegen de achtergrond van de bestuurlijke omstandigheden

Binnen zijn taak- en rolopvatting huldigt de burgemeester het standpunt dat hij zich, te allen tijde, moet opwerpen als verdediger van het collegebeleid. Aan de ene kant heeft dit te maken met zijn visie op openbaar bestuur in Nederland in het algemeen en in het bijzonder geldt dit voor de taakstelling van zijn burgemeesterschap binnen de gemeente 's-Graveland. Tijdens zijn installatie is reeds aangegeven door de toenmalige Commissaris der Koningin (CdK) dat de huidige burgemeester iets aan de bestuurscultuur moest doen.

De wethouders vielen toen al 'als bladeren van de bomen', aldus de toenmalige CdK. Deze taak heeft de burgemeester letterlijk opgevat. Hij beschouwt een eventuele val van een College van B&W als een aantasting van het bestuurlijk vermogen van de gemeente. Hij verdedigt het collegebeleid dan ook te vuur en te zwaard. Hij gaat veelal vierkant voor een politieke aanval op ÚÚn van 'zijn' wethouders liggen.

Zijn collegialiteit en loyaliteit jegens collegeleden kent nauwelijks grenzen. Des te opmerkelijker is zijn verzuim om een brug te slaan naar een basis voor een goede verstandhouding met de nieuw aangetreden wethouder Openbare Werken e.a. Hier spelen de emoties uit bet recente politieke verleden de burgemeester te veel parten. Hij voelt zich persoonlijk gekwetst en gekrenkt door bepaalde columns van bet CDA, al dan niet van de hand van de wethouder Openbare Werken. Hier reageert meer de persoon van de burgemeester dan de functionaris. In reagerende zin kan de burgemeester dan ook furieus uithalen in zeer neerbuigende termen.

Aan de andere kant lijkt de gekozen taak- en rolopvatting van de burgemeester binnen de huidige bestuurlijke constellatie een noodgedwongen keuze. De heersende bestuurscultuur van polarisatie, denken in 'tegenstanders', oppositie versus coalitie (in plaats niet- collegegebonden partijen en collegegebonden partijen), het-op-de-man-spelen en dergelijke noopte de burgemeester soms tot verregaand solidair gedrag met de betrokken wethouders. Gezien de heersende bestuurscultuur zouden minder verbaal begaafde wethouders, minder alert reagerende wethouders, minder dossierkennis bezittende wethouders veelvuldig zijn 'afgeslacht' door de wijze van oppositievoeren, zoals beschreven in subparagraaf 3.2. Gezien de aangegeven taak- en rolopvatting van de burgemeester gaat hij als raadsvoorzitter hier finaal voorliggen. Twee onnodig complicerende nevenproblemen doen zich hierbij voor.

Terug naar Inhoud

Allereerst het laten verleiden door de 'oppositie' door tot het doen van harde, bijna onherroepelijke, niet mis te verstane uitspraken waarmee de burgemeester niet alleen de oppositie tegen zich in het harnas jaagt maar ook andere weldenkende raadsleden van zich weet te verwijderen. Door de heersende bestuurscultuur, zoals eerder beschreven, en bet buitengewoon vilein op de persoon spelen weten sommige raadsleden, in het bijzonder de fractievoorzitter van Dorpsbelangen, de burgemeester vrijwel altijd tot een krachtige uitspraak te ontlokken. Dit werkt niet bevorderlijk voor de samenwerkingssfeer in de gemeenteraad (of in de commissie voor Algemeen Bestuurlijke Zaken). Sterker nog, hierdoor vervreemdt de burgemeester zich eveneens van raadsleden die hem een warm hart toedragen.

Ten tweede het effect van de indruk van het zijn van een 'derde wethouder' in plaats van een voorzitter van een college of Raad. Ook dit effect werkt onnodig bemoeilijkend (en kan met een beetje kwade wil negatief worden uitgelegd, hetgeen ons inziens niet juist is).

Door vierkant voor het college te gaan liggen of uit collegiale overwegingen de wethouder RO c.a. in bescherming te nemen wekt de burgemeester de indruk een verlengstuk te zijn van deze wethouder. Soms lijkt het alsof de manier van opereren van deze wethouder de instemming van de burgemeester geniet. Dit is een onjuiste indruk. doch die wel door de opstelling en wijze van bestuurlijke probleemoplossing van de burgemeester zelf wordt gewekt. In die gevallen verdenkt men de burgemeester ervan dat hij feiten, gang van zaken. onoirbaar bestuurlijk-politiek gedrag van de wethouder RO c.a. en wat dies meer zij tracht te verhullen. Ook dit is door ons onderzocht en deze indruk is niet juist gebleken. Wel begrijpen wij waarom die indruk bij sommige raadsleden ontstaat. Voor een groot deel is dit verklaarbaar uit de wijze van bestuurlijke probleern oplossen door de burgemeester. Die wordt voornamelijk gekenmerkt door demping ('damagecontrol'). Vanuit het algemeen belang tracht de burgemeester de bestuurlijk-politieke schade te beperken. Ondanks de grote inzet en goede intenties hebben de interventies van de burgemeester veelal niet een gunstig effect op de heersende bestuurscultuur. Zie verder paragraaf 5 van dit rapport.

Terug naar Inhoud

4.3 Managementteam onderling

Het primaat van het sectorbelang

Binnen het managementteam zijn de sectorale problemen bepalend voor de afstemming. Wel wordt getracht om vanuit het organisatiebelang naar co÷rdinatievraagstukken te kijken maar sectorzaken nemen relatief veel tijd in beslag. De gemeentesecretaris is sterk gericht op het managementteam. Hij onderkent de noodzaak van een hecht team gelet op de moeilijke organisatorische en bestuurlijke omstandigheden. De combinatie secretaris-burgemeester vormt op zichzelf en good tandem, alhoewel de burgemeester zich wat meer ontvankelijk kan opstellen voor de adviezen van de gemeentesecretaris.

De secretaris tracht herhaaldelijk de burgemeester een spiegel voor te houden maar hij heeft niet voldoende overwicht op de burgemeester om adequaat weerwerk te leveren. Aan lef en durf ontbreekt het de secretaris niet: op dit punt blijft de secretaris opkomen voor een rechtvaardige gelijke beoordeling van leidinggevenden en medewerkers, zorgvuldige ambtelijke en bestuurlijke besluitvormings- procedures en het voorkomen van belangenverstrengeling. Binnen de ambtelijke en bestuurlijke omstandigheden heeft de secretaris wel telkens getracht om de rol van 'hoogste' ambtelijke 'haltroeper' tegen destructief gedrag binnen de organisatie te spelen - alleen die rol kwam vaak niet goed uit de verf.

Net als in het College van B&W is ook binnen het managementteam sprake van verschillende stijlen en opvattingen over leiding geven. Enerzijds zijn er managementteamleden die sterk taak- en resultaatgericht werken, anderzijds zijn er managementteamleden die zich erg richten op de werksfeer en samenwerkingsrelaties binnen hun sector. In een geval is ÚÚn lid van het managementteam vanuit een zogenoemde 'empowerment-visie' gestart. Dit spoorde totaal niet met de bestaande werksituatie binnen de betreffende sector. Met alle gevolgen van dien.

Terug naar Inhoud

Verhouding OR-MT

De verhouding tussen de ondernemingsraad en het managementteam, in het bijzonder de secretaris als WOR-hestuurder, wordt gekenmerkt door een gebrek aan wederzijds vertrouwen. Dit komt met name tot uiting in de stagnatie van het OOG-traject (Organisatie- Ontwikkelingtraject van de gemeente 's-Graveland). Tussen managementteam en ondernemingsraad bestaan fundamentele verschillen van inzicht over de stijl van leiding geven, de verantwoordelijkheden en de bevoegdheden (zie ook subparagraaf 4.4).

Terug naar Inhoud

Bemoeienis van B& W met de ambtelijke organisatie

Twee managementteamleden geven aan dat zij zowel door B&W als door hun medewerkers worden gepasseerd bij de totstandkoming van beleidsprodukten, het betreft het sectorhoofd Grondgebied en het sectorhoofd Bestuurszaken. De reactie van medewerkers is dubbelzinnig. Enerzijds zijn zij zich bewust van de negatieve effecten van dit bestuurlijk optreden, anderzijds geven zij aan baat te hebben bij deze rechtstreekse afstemming. Deze manier van werken staat echter haaks op de afspraken vastgelegd in het sectorenmodel (OOG) en bemoeilijkt echter de aansturing van de medewerkers door de sectorhoofden. Zowel het managementteam als de medewerkers signaleren de druk die van B&W uitgaat: 'dan maar een tandje erbij!'. Deze bestuurlijke bemoeienis wordt door medewerkers als stress- verhogend ervaren en heeft geleid tot initiatiefloos, reactief en 'indekkend' gedrag bij enkele medewerkers. Het ontbreekt dan ook aan initiatiefnemers voor belangrijke projecten. Naast directe bemoeienis heeft de burgemeester bemiddeld bij personeelsproblemen. Dit optreden heeft de positie van de betrokken sectorhoofden verzwakt.

Terug naar Inhoud

Situatie rond het sectorhoofd Grondgebied

Nadere situatie-analyse van het sectorhoofd Grondgebied wijst uit dat bet sectorhoofd zich niet onoirbaar heeft gedragen. Gelet op de politiek-bestuurlijke constellatie en de belangenverstrengeling kan hooguit worden geconcludeerd dat dit sectorhoofd in zijn externe betrokkenheid en bijdragen aan politiek-gevoelige ruimtelijke onderwerpen binnen de gemeente wat onhandig en onverstandig heeft geopereerd. Het sectorhoofd Grondgebied raakte gemangeld tussen het bestuurlijk machtsdenken en de persoonlijke ambities van co÷rdinatoren. Daarbij zag het hoofd zich geconfronteerd met de behoefte binnen de sector aan een minder taakgerichte maar meer mensgerichte type leidinggevende. Het sectorhoofd heeft op diverse gelegenheden aantoonbaar blijk gegeven te willen werken aan oplossingen.

Echter van begin af aan werd duidelijk dat het sectorhoofd gezien zijn werkstijl en staat van dienst onmogelijk kon voldoen aan de leidinggevende kwaliteiten die de sector van hem vergde. Uiteindelijk delfde het sectorhoofd het onderspit en zocht hij zijn heil binnen een andere gerneente. Dit vertrek is dus een rechtstreeks gevolg van de bestuurlijke en ambtelijke omstandigheden waarin de gemeentelijke organisatie van 's-Graveland zich thans bevindt. Andere rechtstreekse verbanden van personeelsverloop met de ontstane bestuurlijk en ambtelijke problemen hebben wij niet geconstateerd.

Terug naar Inhoud

4.4 Ambtelijke organisatie

Binnen de ambtelijke organisatie zijn twee belangrijke verklaringsgronden voor de verstoring van de persoonlijke verhoudingen, namelijk het organisatie-ontwikkelingstraject (OOG) en de bestuurlijke bemoeienis door B&W met de ambtelijke organisatie. Het organisatie- ontwikkelingstraject is vastgelopen op de discussie over de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van medewerkers, en in het bijzonder die van de co÷rdinatoren. Het overleg met de secretaris als bestuurder in het kader van de WOR verkeert in een impasse. Het negatieve advies van de OR over de beslissing van het managementteam over de bevoegd- heden voor co÷rdinatoren, in het bijzonder met betrekking tot het voeren van functionerings- gesprekken, heeft geleid tot een verharding en juridisering van de samenwerkingsrelatie. Bovendien bestaat er een fundamenteel verschil van inzicht tussen leiding en medewerkers over de gewenste stijl van leiding geven.

Terug naar Inhoud

OOG-traject

Met het OOG-traject werd formeel een sectoremnodel ingevoerd. Informeel (dat wil zeggen in bet dagelijks functioneren) blijkt bet oude secretarie-dienstenmodel nog steeds richtinggevend voor het sarnenwerkingsgedrag van de mensen in de organisatie. Hiervoor zijn de volgende aanwijzingen te geven:

Daarbij komt dat een enkel lid van het College van B&W in de praktijk (soms openlijk) afstand van het nieuwe model neemt, waardoor bet draagvlak van het model weer meer op losse schroeven komt te staan.

Terug naar Inhoud

Geen structuur maar een functioneringsprobleem

Aan de oppervlakte wordt aan de hand van het OOG-model een formele discussie gevoerd over de structuur van de organisatie. De oplossing van de gerezen problemen denkt men te vinden in een 'beter' organisatiemodel. In duidelijke regels en afspraken, in formalisering van verhoudingen tussen medewerkers. Met andere woorden: men zoekt een oplossing voor de samenwerkingsproblematiek (= 'rooddrukverhaal', oftewel hoe behoort men in deze organisatie met elkaar om te gaan) in een rnodelwijziging van de organisatiestructuur (= 'blauwdrukverhaal'). Kortom: het verkeerde niveau van oplossing voor de organisatie- problemen is gekozen. Alle voorkomende incidenten binnen de gemeentelijke organisatie van ‘s-Graveland geven een steeds terugkerend patroon aan: namelijk dat het samenwerkings- gedrag, het feitelijk functioneren van betrokkenen niet correspondeert met het voorgestane sectorenmodel. Op de volgende pagina hebben wij dit effect in een figuur weergegeven.

containpict3.gif (27805 bytes)

Terug naar Inhoud

Daarnaast speelt ook eerder in dit genoemde belangenverstrengeling en rolvermenging binnen de ambtelijke organisatie een rol. Met name het verkrijgen van hiŰrarchische bevoegdheden voor de co÷rdinatoren drukt een zware stempel op de invoering van het organisatic-ontwikkelingsproces doordat het OOG op dit punt stokt. In wezen gaat het om belangen van personen die verschillende rollen/posities innemen binnen de gemeentelijke organisatie. Het is dus in de kern van de zaak een belangenstrijd in die zin zijn sommige medewerkers en enkele co÷rdinatoren een enkele keer 'pionnen' in het (bestuurlijke) machtsspel. In de discussies over de wenselijkheid van het ingevoerde organisatiemodel zijn deze factoren van rolvermenging en belangenverstrengeling van bepalende invloed voor de oordeelsvorming bij de betrokkenen. De kleinschaligheid brengt met zich mee dat medewerkers soms verschillende rollen moeten vervullen.

Terug naar Inhoud

Dit kan er toe leiden dat zakelijke en organisatiebelangen niet meer worden onderscheiden van het persoonlijke (eigen) belang. Dit valt als volgt te visualiseren:

containpict4.gif (18963 bytes)

In bijlage 2 worden de vele tegenstellingen binnen de beleving van de problematiek nog eens schematisch samengevat.

Terug naar Inhoud

Typering van de organisatiecultuur

Richtinggevend voor bet samenwerkingsgedrag van medewerkers zijn niet de afspraken op basis van een organisatieverordening of organisatiestructuur maar de invloed en macht van dominante personen binnen de gemeentelijke organisatie. Het is een sterk macht- en persoonsgerichte cultuur: niet regel- en afsprakengericht. Met name de macht van de dominante bestuurders is bepalend voor de gang van zaken.

Aan de hand van het verstrekte materiaal en vraaggesprekken met betrokkenen is de organisatiecultuur van de ambtelijke organisatie als volgt te typeren:

primaat van het eigenbelang:
Persoonlijke belangen gaan voor, het ontbreekt aan gemeenschappelijke waarden en normen die het eigenbelang overstijgen.

5. DRIE GEBRUIKELIJKE MANIEREN VAN BESTUURLIJKE
PROBLEEMOPLOSSING IN 'S-GRAVELAND

Een onnodig complicerende factor bij de ontstane bestuurlijke problemen is de gebruikelijke wijze van probleem oplossen binnen de gemeentelijke organisatie van 's-Graveland. Op basis van de vraaggesprekken en inhoudsanalyse van de verstrekte documentatie is een patroon herkenbaar van drie veelvuldige manieren van bestuurlijke problemen oplossen. Achtereenvolgens zijn in de gemeente 's-Graveland herkenbaar:

  1. 'dempen' of schadebeperking;
  2. het onderspit doen delven;
  3. radicalisering.

1. 'Dempen' of schadebeperking

In feite is dit geen manier van probleemoplossing maar gewoon 'damagecontrol'. In meer genormaliseerde bestuurlijke verhoudingen op zichzelf nog geeneens een verkeerde manier van problemen oplossen. Maar in de bestuurlijke constellatie van de gemeente 's-Graveland heeft deze aanpak veelal een averechts effect. Dat wil zeggen onnodig veel nevenproblemen (procedurele onhandigheid, onjuiste verdachtmakingen, meeslepen van niet-betrokkenen in de kwestie. toename van het ongeloof in de juiste oplossing, gewekte schijn van maskering etc. etc.). Is het ene incident verholpen dan dient het volgende zich aan. Beslissingen worden impulsief en ad hoc genomen zonder na te gaan wat de gevolgen van de besluitvorming zijn. Om de incidenten op te lossen wijkt men af van intern vastgestelde procedures. Daarbij speelt de meer machtige bestuurder een probleemsussende rol. Het incident lijkt beŰindigd na een schuldbekentenis maar dat blijkt achteraf aanleiding voor politieke of bestuurlijke rancune.

Terug naar Inhoud

2. Het onderspit doen delven

Deze manier van doen wordt gekenmerkt door bet tegenstander- versus medestanderdenken. Het uiteindelijke doel bestaat uit het toebrengen van schade aan de 'tegenpartij' en het creŰren van een 'win or loose'-situatie. Dit vergroot de behoefte aan revanche bij de andere partij. Ook dit kan wederom aanleiding geven tot persoonlijke wrok en rancune. Tenslotte resulteert het in schadetoebrengend gedrag. Gemakshalve wordt gereageerd in de trant van 'ik' een smet op mijn blazoen, dan de doelbewust tegenstanders twee of rneerdere smetten toebrengen. Het scheppen van bestuurlijke dwaalsporen is hierbij een opvallend fenomeen in de gemeente 's-Graveland. Deze manier van doen gedijdt goed vanwege de heersende bestuurscultuur (vergelijk hiertoe subparagraaf 3.2). Sterker nog, mede door deze gangbare bestuurscultuur wordt deze manier van doen in stand gehouden.

Terug naar Inhoud

3. Radicalisering

Radicalisering is een manier van doen waarbij het strategische doel de politieke middelen heiligt. De basis hiervan is bestuurlijk 'oud zeer'. Men schiet door in bruuskering en er wordt hard op de persoon gespeeld. Vaak gebeurt dit via-de-band, dat is via de media of derden.

De voornaamste drijfveer is het vastnagelen, het aan de kaak stellen van (het handelen) van de tegenstander. Uiteindelijk roept deze benadering wantrouwen op bij de ander. Dit is dan ook de verklaring van vele taboes en blokkades in de bestuurlijke samenwerking bij de coalitievorming ten behoeve van een nieuw college. Deze manier van doen is uitgebreid beschreven in paragraaf 3 van dit rapport. Opmerkelijk is negatieve voorbeeldwerking van de 'negatieve' cultuurdrager op dit punt. Niet alleen binnen de bewuste raadsfractie wordt dit destructieve bestuurlijke gedrag gekopieerd doch ook door andere raadsfractie, met name het CDA vooral in de vorige termijn, overgenomen - met alle kwalijke gevolgen van dien (zie subparagraaf 4.2).

Terug naar Inhoud

Wat rest dan als alternatieve mogelijkheid?

Beter zou zijn: een duidelijk en voor iedere betrokkenen zichtbaar en hoorbaar 'halt roepen' van tot hier Ún niet verder met het bestuurlijk destructieve gedrag! Vervolgens systematisch, openhartig en eerlijk met alle betrokken participanten bij het incident bespreken in de zin dat dit zo niet langer kan, dat de grenzen van het bestuurlijk betamelijke in de gemeente zijn overschreden. Waarna een indringend en niet-aflatend beroep op de betrokkenen wordt gedaan om dit bestuurlijke handelen in het vervolg achterwege te laten. Op grond hiervan kunnen dan enkele principe-afspraken worden gemaakt hoe hiermee in het vervolg om te gaan, waarna detailafspraken over de kwestie zelf makkelijker zijn te maken. Tot slot moet iemand of een instantie binnen de gemeentelijke organisatie van 's-Graveland (bestuurder, ambtelijk functionaris, orgaan of iets dergelijks) verantwoordelijk worden gemaakt voor het toezicht op de naleving van de gemaakte werkafspraken over de gerezen kwestie. Hierover moet herhaaldelijk worden teruggerapporteerd, waarna tot slot in een later stadium met alle eerdere betrokkenen de gevolgtrekkingen naar aanleiding van de kwestie nog eens in finale zin kan worden geŰvalueerd. Mogelijk volgt dan bijstelling of bijsturing van de gemaakte werkafspraken dan wel verbanden met andere kwestie of een groter bestuurlijk geheel kunnen dan eenvoudiger worden gelegd. Belangrijke aspecten van deze werkelijke manier van bestuurlijke problemen oplossen zijn dus:

  1. de aanwezigheid van frequente 'halt roepers';
  2. de niet-aflatende ijver van deze gezamenlijke 'halt roepers' om constructief samenwerkingsgedrag in de gemeentelijke organisatie tot stand te brengen;
  3. zorgvuldige, open en eerlijke afstemming tussen de 'halt roepers',
  4. de 'halt roepers' manifesteren zichzelf in gunstige en onberispelijke zin (procedureel, inhoudelijk, qua draagvlak en rekening houdend met ieders gevoelens en beleving) als 1cultuurdragers' bij uitstek van een constructieve manier van bestuurlijk samenwerken met elkaar.

    Terug naar Inhoud


6. CONCLUSIES

Hoofdconclusies:

  1. Er is sprake van ernstige verstoorde verhoudingen binnen het College van Burgemeester en Wethouders en tussen een deel van het college en een deel van de ambtelijke top van de ambtelijke organisatie.
  2. Het ontwikkelingsproces van de gemeentelijke organisatie is vastgelopen ten gevolge van fundamenteel verschil van inzicht tussen management en medewerkers over stijl van leiding geven, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De bestuurlijke bemoeienis beeft hierop een probleemversterkend effect gehad.
  3. De rnanier van probleemoplossing in 's-Graveland heeft bijgedragen aan de bestuurlijke problernen. Er zijn globaal beschouwd drie manieren van probleemoplossen: schadebeperking (dempen), bet onderspit doen delven en radicalisering. Het ontbreekt aan 'halt roepers', personen die bestuurlijk destructief gedrag corrigeren.

Terug naar Inhoud

Conclusies ten aanzien van het gemeentebestuur van 's-Graveland..

  1. Er is sprake van belangenverstrengeling en onderlinge verwevenheid van relaties binnen het gemeentebestuur van 's-Graveland. Het gaat daarbij om verstrengeling van persoonlijke, zakelijke, functionele, bestuurlijke Ún politieke belangen.
  2. Er is een gebrek aan een gemeenschappelijk streven tussen de Raad en het College van B&W, daardoor is er sprake van een verwijdering tussen deze twee bestuursorganen.
  3. De huidige bestuursstijl wordt gekenmerkt door impulsieve en emotievolle besluitvorming. Niet de gevolgen van bestuursdaden zijn richtinggevend voor het bestuurlijk handelen maar de laatst ervaarde emoties.
  4. De bestuurscultuur valt te typeren als een 'vechtcultuur' waarbij de 'tegenstander' ook nog eens van de afgesproken vechtstijl kan veranderen. De negatieve invloed van een journalistiek bepaalde 'mores' binnen de gemeenteraad speelt hierbij een belangrijke rol.
  5. Bestuursstijl en bestuurscultuur hebben een negatief effect op de ambtelijke organisatie. Het verstrekt geldingsdrang en het 'tegenstander-denken' binnen de organisatie.
  6. Binnen de Raad bestaan er grote bestuurlijke stijlverschillen. Menselijke overwegingen gebaseerd op gevoelens van sympathie of antipathie en niet consequenties van bestuurlijk handelen zijn richtinggevend.
  7. Binnen het College van B&W heerst hardnekkige beeldvorming en wederzijdse stereotypes. De beeldvorming wordt versterkt door misleiding en verhalen die niet op feiten berusten. De onderlinge communicatie verloopt stroef: men is weinig ontvankelijk en er wordt slecht naar eikaar geluisterd.
  8. De wijze van besturen door het merendeel van het huidige college is sterk uitvoeringsgericht. Het college stuurt op details en incidenten.
  9. Als team lijkt het college te zijn gestrand in de 'onenigheidsfase'. Er zijn geen condities geschapen om deze fase door te komen en een team te vormen.
  10. De wethouder RO manifesteert zich als een executief bestuurder bij uitstek. Zijn optreden binnen en buiten de organisatie roept tegenstellingen op.
  11. Binnen het College van B&W is de verstandhouding tussen de twee wethouders bet meest problematisch.
  12. De burgemeester huldigt het standpunt dat hij zich, te allen tijde, moet opwerpen als verdediger van het collegebeleid. Soms wordt hij tot harde uitspraken verleid.

Terug naar Inhoud

Conclusies ten aanzien van de ambtelijke organisatie:

  1. Binnen het managementteam zijn de sectorale problemen bepalend voor de afstemming.
  2. Managementteamleden verschillen in stijl en opvattingen over leidinggeven: enerzijds zijn er sterk taak en resultaatgerichte rnanagementteamleden anderzijds leden die zich erg richten op de werksfeer en samenwerkingsverbanden.
  3. Tussen MT, OR en medewerkers bestaat fundamenteel verschil van inzicht over de stijl van leiding geven, verantwoordelijkheden en bevoegdheden.
  4. De verhouding tussen ondernemingsraad en managementteam, in het bijzonder de secretaris als WOR-bestuurder, is verstoord. Het overleg verkeert in een impasse.
  5. Het vroegere secretarie-dienstemnodel blijkt nog steeds van invloed op het samenwerkingsgedrag binnen de organisatie. De oplossing voor de samenwerkings- problematiek is gezocht in een discussie over de structuur, het organisatiemodel.
  6. Er is sprake van een belangenverstrengeling en rolvermenging binnen de ambtelijke organisatie. Dit speelt met name een rol bij de discussie over de bevoegdheden van de co÷rdinatoren.

    Terug naar Inhoud


7. AANBEVELINGEN EN VOORWAARDEN VOOR
EEN WEZENLIJKE VERANDERING

7.1 Aanbevelingen

De bevindingen uit dit onderzoek dwingen tot snel en doeltreffend bestuurlijk optreden. De bestuurlijke en ambtelijke organisatie moet op de been worden gehouden door gerichte corrigerende acties die leiden tot een werkelijk bestuurlijke probleemoplossing en niet tot de gebruikelijke manier van doen.

Hierna noemen wij de meest urgente acties die onzes inziens op zeer korte termijn moeten worden uitgevoerd:

  1. Werken aan normalisering van de verhoudingen.
  2. Afstand nemen van de sterk macht- en persoonsgerichte organisatie.
  3. Meerderheid van het gemeentebestuur accepteert heersende bestuurscultuur in Raad niet meer (teniet doen van het 'machtsdenken (I)').
  4. Eventueel nieuw te vormen college verkrijgt een breed draagvlak om de bestuursproblemen de komende tijd op te lossen.
  5. Er wordt halt geroepen tegen het 'machtsdenken (II)' binnen het College van Burgemeester en Wethouders (Ún binnen de ambtelijke organisatie).

Terug naar Inhoud

7.2 Voorwaarden voor een wezenlijke verandering

De volgende condities zijn noodzakelijk om te komen tot een daadwerkelijke verandering van het functioneren. Het gaat daarbij om zowel pragmatische als psychologische voorwaarden alsmede 'veiligheidskleppen' om terugval te verhinderen.

Pragmatisch.-

  1. Interimsecretarisschap voor drie tot zes maanden. Bij wijze van 'wegvoorbereider' voor de beoogde gemeentesecretaris. Naast Ún niet in plaats van de beoogde secretaris. Benoeming van de beoogde secretaris vindt formeel zo snel mogelijk door de gemeenteraad plaats. Echter na circa zes maanden na benoeming gaat de secretaris daadwerkelijk in de praktijk van start.
  2. Onafhankelijke externe voorzitter bij (eventueel) nieuwe coalitie-onderhandelingen.

Terug naar Inhoud

Psvchologisch:

  1. Doorbreken van tegenstellingen/denken in 'tegenstanders'.
  2. Men geeft elkaar in de oplossingssfeer het voordeel van de twijfel.

Qua acceptatie/evenwicht in de te vinden oplossing.

  1. Niet (meer) accepteren van afglijden van heersende bestuurscultuur.
  2. Werkelijke oplossingsgezindheid niet tegenhouden door eis 'eerst dit, dan dat'.

Terug naar Inhoud

Inbouwen veiligheidskleppen ter voorkoming van 'terugval'.

  1. neemt men bestuurlijk gezien daadwerkelijk afstand van het destructieve samenwerkingsgedrag?
  2. hoe frequent komen constructieve samenwerkingsgedragingen tot uiting?
  3. is dit voldoende voor de te maken cultuuromslag? Zo ja, hoe positief te waarderen en te communiceren? Zo nee, hoe dit nog ten positieve te keren?
  4. welke sancties en andere dwangmaatregelen kunnen, bestuurlijk gezien, worden genomen om het begin van de gewenste samenwerkingscultuur tot stand te brengen?
  5. wat of welke personen staan daarvoor in de weg? Hoe hen hierop aan te spreken? Deze richtvragen kunnen in een later stadium intern worden geoperationaliseerd in ijkpunten voor de evaluatie van de voortgang per kalenderkwartaal. Van belang hierbij zijn de bijdragen van de 'halt roepers' (zie paragraaf 5 van dit rapport) aan dit proces van positieve cultuurverandering binnen de gemeentelijke organisatie van 's-Graveland. Eventueel kunnen zij eveneens dienen als begeleidingscommissie of commissie van goede diensten ten behoeve van dit veranderingsproces. Verder moet dit natuurlijk worden ingebed in de bestaande overlegorganen en functionele adviescommissies van de gemeenteraad.

Bijlage 1

LIJST VAN GE¤NTERVIEWDE FUNCTIONARISSEN

Leden van College van Burgemeester en Wethouders van 's-Graveland - afzonderlijk- en meerdere malen

Leden van de gemeenteraad: Fractievoorzitters van de politieke partijen - afzonderlijk-

Alle fracties van de gemeenteraad (inclusief steunleden van de fracties) - groepsgewijs en per fractie apart

Ambtelijke organisatie - individueel

Ondernemingsraad (inclusief secretaris en voorzitter) - groepsgewijs

Terug naar Inhoud


Bijlage 2

SAMENVATTING VAN DE BELEVING VAN DE
PROBLEMATIEK BINNEN DE AMBTELIJKE ORGANISATIE:
VELE TEGENSTELLINGEN

  Feiten Beleving medewerkers / OR Beleving leiding / B&W
1. Het OOG stokt - coordinatroen krijgen niet de gewenste bevoegdheden (functioneringsgesprekken)
- huidige stijl van leidinggeven past niet bij het model (autoritair en hierarchisch)
- geen ontplooiingskansen voor medewerkers (nieuwe sectorhoofden) 'de rek is eruit'
- huidg model werkt niet is topzwaar: 'gauw terug naar het oude model'
- onduidelijkheden betreffen leidinggeven niet de uitvoering
- modelprocedure is procedureel slecht verlopen
- modeldiscussie is schijndiscussie, kern = mensen en bevoegdheden
- eigen (sector) belang staat voorop
- belangenverstrengeling OR-lidmaatschap en functie
- te strakke opstelling OR
- te procedure gericht
- alles vastleggen
- van begin af aan afstand van het nieuwe model
- negatief gedrag van coordinatoren
- impasse duurt te lang
- nu niet kiezen voor huidige coordinatoren, geen leidinggevende capaciteiten
2. Er is sprake van een impasse tussen de OR en de WOR-bestuurder. Een negatief advies over bevoegdheden co÷rdinatore leidt tot verharding. Op voorstel van burgemeester treedt externe bemiddelaar op. - naast verantwoordelijkheden ook de bevoegdheden geven
- situatie niet helemaal onwerkbaar
- coordinator als informant werkt niet
- niet alles is negatief; er zijn ook zaken samen afgehandeld
- geen 'meedenk OR'
- controlerende OR
- toch ook zaken gedaan: rechtspositie e.a.
- conflict is niet in het belang van de organisatie
3. Er is een fundamenteel verschil van visie tussen MT en personeel (OR) over:
- bevoegdheden co÷rdinatoren
- stijl van leiding geven
- het vervolg cultuurtraject
- interne verdeeldheid
- naast 'lasten ook lusten'
- coachend en inspirerend leiderschap is gewenst
- problematisch leiderschap?
- bij een nieuwe organisatie hoort een nieuwe cultuur
- MT blijft bij problemen op de achtergrond
- MT is besluiteloos
- gaat niet om functioneringsgesprekken alleen, ook de waardering (geld) speelt een rol (salarisgebouw)
- de aansturing is diffuus op niveau van:
1. college - organisatie
2. secretaris - sectorhoofden
3. MT - coordinatoren
4. B&W - OR
  Feiten Beleving medewerkers / OR Beleving leiding / B&W
4. De grenzen van de zeggenschap en invloed van medewerkers op de besluitvorming zijn onduidelijk - 'niet serieus'
- arrogantie van de macht
- geen mogelijkheid tot tijdige inbreng (voldongen feiten, stukken droppen)
- geen continuiteit: cultuurtraject en werkgroep Personeel 'het blijft bij woorden
- aanpak medewerkers wordt beschouwd als eisenpakket
- pogingen MT door B&W afgestopt
- verschil tussen MT-leden voor wat betreft inbreng medewerkers
5. De afstemming en besluitvorming binnen het MT is niet eenduidig met name w.b.
- verschillende aanpaf fuwa-traject
- visie op functioneringsgesprekken
'- weinig visie en richting ('zwalken')
- ad hoc aanpak, 'rommelig''bij de waan van de dag'
- geen eenduidigheid
- beperkte kwaliteit
- krampachtig: alles vastleggen en regelen
- geen eenheid: sectorbelang is richtinggevend, secretaris richt zich te veel op organisatiebelang
- diep geworteld wantrouwen, 'oud zeer'
- persoon;ijke teleurstellingen
- veelheid van dubbele agenda's en belangen
- keiharde opstelling coordinatoren
- MT heeft geen kans gekregen, 'is afgebrand'
- geen leiding 'nemen', ja maar '-reacties'
6. Het P&O beleid is gebrekkig:
de afstemming tussen P&O en MT komt niet vanzelfsprekend tot stand. Er is sprake van een beperkte afstemming tussen P&O en portefeuillehouder
- P&O achteraf en summier door MT geinformeerd ('in wandelgangen sprokkelen')
- geen opleidingsplan en aanvullende training
- P&O is 'verlengstuk werkgever'
- eerst het nut aantonen
  Feiten Beleving medewerkers / OR Beleving leiding / B&W
7. De invloed van B&W / Raad op ambtelijke organisatie leidt tot problemen - B&W zit op de stoel van het management, zet mensen onder druk: 'tandje erbij'
- wethouder passeert sectorhoofd:
gaat dwars door de organisatie:
'politiek bepaalt de boel'
- MT heeft een lijdzaam en volgzame opstelling
- de wethouder is te betrokken bij werkzaamheden
- politiek wil scoren, doet dat via informele lijnen
- OOG loopt vast op financiŰn (geen geld voor cultuurtraject)
- zindoordrijven B&W tot 'dubbele aanpak'd.i. een formele en informele benadering
- medewerkers versterken het 'passergedrag'van wethouder
- burgemeester valt MT openlijk af
- wethouder vindt het aantrekkelijk om zo 'zaken'te doen
- B&W geeft geen goed voorbeeld: houdt zich zelf niet aan regels (grillig)
8. Lage waardering van de Raad en het college B&W - 'ze maken elkaar af'
- burgemeester soms 'kort door de bocht'
- burgemeester gaat soms bot te keer
- bij wethouder RO c.a ontbreekt het aan communicatieve en organisatievaardigheden
- de bestuursstijl van een wethouder is niet te veranderen noch te verbeteren

Terug naar Inhoud


Wie is Wie

Burgemeester Burgemeester W.J. Kozijn
Wethouder Ruimtelijke Ordening en Sociale Zaken c.a. Wethouder D. 't Hoen (VVD)
Wethouder Openbare Werken c.a. Wethouder D. van Essen (CDA)
Fractievoorzitter lokale partij (Dorpsbelangen) (3 zetels) C. de Kloet
Fractievoorzitter VVD (3 zetels) W. Hafkamp
Fractievoorzitter CDA (3 zetels) W. Neef
Fractievoorzitter PvdA/Groenlinks (2 zetels) F. Staal
Fractievoorzitter Algemeen Belang (1 zetel) W. Reijmerink (vanaf 17/12/98 Mevr. N. Schenkkan)
Fractievoorzitter D66 (1 zetel) Mevr. Drs. N. Jungmann

Terug naar Inhoud